Cyfrowa administracja: kiedy usługi dla obywateli będą całkiem online?

Podatki rozliczamy przez internet. Korzystamy z internetowego konta pacjenta, e-recept i e-zwolnień lekarskich. Wnioski o świadczenie 300+ obsługujemy w internecie, a środki dostajemy na konto praktycznie bez udziału urzędnika. Od stycznia podobnie będzie z 500+. Administracja państwowa jest już całkiem nieźle zinformatyzowana. Ile nam jeszcze brakuje do cyfrowej administracji na najwyższym światowym poziomie?

Od czasu do czasu patrzę z zazdrością na malutką Estonię. Pod względem cyfrowych nowinek jest jakieś 10-15 lat przed nami. Wszystkie sprawy urzędowe załatwia się tam przez internet. Nikt już nic nie drukuje, ani nie podpisuje (króluje podpis elektroniczny). 99% danych medycznych jest w tym kraju w formie cyfrowej. Mają tam nawet „wirtualny szpital” oraz jedne z pierwszych na świecie samoobsługowe terapie dostępne przez aplikacje mobilne.

Budujemy drugą… Wielką Brytanię?

Czy Estonia powinna być dla nas wzorem do naśladowania? Cóż, eksperci od nowych technologii twierdzą, że ten kraj nie jest dla nas dobrym punktem odniesienia. Nie tylko ze względu na zupełnie inną skalę (to malutki kraj, o liczbie ludności porównywalnej z jednym polskim województwem). Chodzi o to, że Estonia zaczęła się informatyzować znacznie wcześniej, niż my. Oni zbudowali swoją infrastrukturę informatyczną, mają własne technologie i doświadczenia. My bazujemy w dużej części na technologiach licencjonowanych, które kupiliśmy na Zachodzie (choć to się trochę w ostatnich latach zmienia).

Lepszym dla nas benchmarkiem jest Wielka Brytania. To kraj bardziej zbliżony liczbą ludności do Polski, imponujący kulturą organizacyjną, systemowym podejściem do informatyzacji, uporządkowaniem.

Dlaczego nie jesteśmy dziś tak zinformatyzowanym krajem, jak Estonia, czy Wielka Brytania?

„30 lat temu, po blisko pół wieku komuny, a wcześniej zaborów weszliśmy w budowę nowej Polski z bardzo niskim kapitałem społecznym, co miało olbrzymi wpływ na sektor informatyki – brak zaufania, kontrola, a nie rachunek ekonomiczny jako główny punkt odniesienia dla podejmowanych decyzji, państwo jako wróg obywatela, polskie firmy jako z gruntu  podejrzane, urzędnik jako przeszkoda, a nie wsparcie w innowacjach i biznesie”

– wylicza Sławomir Szmytkowski z Asseco, największej w Europie Środkowej firmy informatycznej i jednego z liderów cyfryzacji polskiej administracji publicznej.

Czytaj też: e-ID, czyli jak cyfrowa rzeczywistość zmienia podpisywanie dokumentów (homodigital.pl)

Informatyczne wahadło

To wszystko przełożyło się na złe doświadczenia z informatyzacją w pierwszych kilkunastu latach wolnej Polski.

„Liczba projektów nieudanych w porównaniu do skutecznie zrealizowanych była zdecydowanie większa, niż można zaakceptować”

– przyznaje Szmytkowski. Rejestr Usług Medycznych czy Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców – to tylko niektóre przykłady ciągnących się latami, a w efekcie bardzo kosztownych megaprojektów. Brak efektywnej współpracy między polskimi firmami, a także między firmami i państwem, przyczynił się do swoistej „cyfrowej kolonizacji” Polski przez zagraniczne firmy.

Ze swoimi technologiami i rozwiązaniami weszły do Polski słynne marki. Takie jak Microsoft, Oracle, IBM, SAP, Cisco, Hewlett-Packard. A my nawet kilkakrotnie przepłacaliśmy za licencje czy sprzęt.

„Projekty realizowane przez polskie podmioty były kontrolowane znacznie bardziej restrykcyjnie. Polscy wykonawcy nadal muszą przekazywać instytucjom państwowym prawa autorskie do systemów. A w efekcie nie mogą swobodnie rozwijać produktów dla administracji i np. sprzedawać ich za granicą. Tymczasem od firm zagranicznych wymagało się znacznie mniej, a współpraca z nimi była dużo lepiej postrzegana przez organy kontrolne niż, z założenia, podejrzanymi firmami polskimi, do których  deficyt zaufania państwa obserwowaliśmy przez lata.”

– mówi Sławomir Szmytkowski.

A po erze beztroskiego przepłacania za zagraniczne marki, pod którymi często w roli podwykonawcy kryły się polskie firmy pracujące za ułamek stawek umownych (reszta wędrowała do budżetu korporacji) nastąpiło wychylenie wahadła w drugą stronę. W kontraktach informatycznych zaczęło rządzić kryterium najniższej ceny. Wygrywały firmy, które proponowały dumpingowe wartości kontraktów, zaś jakość schodziła na dalszy plan.

Czytaj też:  Cyfryzacja umów kredytowych: tego pragną wszyscy. Jak się za to zabrać? (subiektywnieofinansach.pl)

Administracja się informatyzuje. Największe sukcesy?

Dziś szukamy równowagi, ale bolesne lekcje z 30 lat „nowej Polski” słono nas kosztowały. Dość powiedzieć, że jeszcze przed pandemią branża informatyczna rozwijała się w Polsce 2-3 razy wolniej, niż cała gospodarka. To drastycznie inna sytuacja, niż na Zachodzie, gdzie sektory technologiczne rozwijają się 2-3 razy szybciej, niż gospodarka jako całość.

Ale czegoś się jednak nauczyliśmy. Rejestry państwowe są coraz lepiej zinformatyzowane (usługi medyczne, rejestry samochodowe). Podatki i cła płacimy elektronicznie. Usługi urzędowe ogarnia coraz sprawniej platforma gov.pl. Sprawnie działają usługi elektroniczne w ZUS (PUE). Zbiór cyfrowych dokumentów mObywatel jest już w kilku milionach polskich smartfonów. Jesteśmy jednym z nielicznych krajów na świecie, który z powodzeniem wdrożył, elektroniczne zwolnienia lekarskie. Mamy e-receptę czy internetowe Konto Pacjenta (choć niektórzy narzekają, że jak za dotknięciem magicznej różdżki nie znalazła się tam cała ich historia medyczna).

W przyszłym roku – również z udziałem Asseco – nastąpi kolejny przełom. Po elektronicznych księgach wieczystych ruszy w pełni zinformatyzowany Krajowy Rejestr Zadłużonych. To oznacza, że wreszcie będziemy mieli elektronizację postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych. Będzie można przeprowadzać te postępowania w pełni online, a więc znacznie szybciej i taniej, niż dotychczas. Dotyczy to sądów, więc kolejnym krokiem będzie cyfryzacja wszystkich postępowań sądowych. To może być gigantyczna zmiana, bo przecież właśnie analogowość procedur w polskich sądach sprawia, że wymiar sprawiedliwości jest nieefektywny.

Ekspansja informatyki państwowej. Administracja rządowa wie lepiej?

Jednak są i gorsze wiadomości. Grozi nam trzeci – po kolonizacji technologicznej oraz dyktacie najniższej ceny – problem: nadmierna ekspansja informatyki państwowej. Systemy informatyczne obsługujące administrację rządową są coraz częściej budowane wewnętrznie przez piony informatyczne poszczególnych ministerstw. Każde ministerstwo tworzy systemy lub oprogramowanie na własne potrzeby, co powoduje chaos.

Ale – jak mówi Sławomir Szmytkowski – są obszary, w których firmy prywatne mają sporo do roboty. Należą do nich rozwiązania obsługujące terminowe wypłaty (emerytury, inne świadczenia społeczne, cła czy dopłaty rolne) albo krytyczne usługi publiczne jak e-zwolnienia.

To tematy wrażliwe społecznie, a jednocześnie obszary krytyczne dla państwa i obywateli. Trudno sobie wyobrazić co by się stało, gdyby z powodu awarii informatycznej do Polaków nie popłynęły emerytury czy świadczenia 500+, zostałaby źle naliczona waloryzacja świadczeń…

„Inną okolicznością utrudniającą rozwój informatyki jest fakt, że prawodawca nie do końca akceptuje złożoność rozwiązania informatycznego, które jest wprowadzane w związku z daną regulacjąi. Przepisy zbyt często obfitują w różnego rodzaju wykluczenia i wyjątki. Proces legislacyjny niejednokrotnie nie uwzględnia czasu potrzebnego na zaprojektowanie systemu (nie ma vacatio legis). Ani tego, że informatyka lubi jednoznaczność, standaryzację, by systemy mogły działać automatycznie”.

– dodaje mój rozmówca z Asseco. I jako przykład podaje, że w efekcie kilkudziesięciu lat tworzenia przepisów w zakresie ubezpieczeń społecznych istnieje ok. 12 tysięcy algorytmów naliczania świadczenia emerytalnego. Oczywiście dla 90% świadczeń przypadków stosuje się tylko ok. 2 tysięcy algorytmów, ale nadal jest to ogromna liczba przekładająca się na koszty utrzymania i zmian w systemie.. Gdyby formuła naliczania emerytur była prostsza (mniej wyjątków i złożonych reguł), system byłby znacznie tańszy w eksploatacji i dostosowywaniu do kolejnych zmian.

Prawo zamówień publicznych: jest lepiej, niż było, ale…

Mój rozmówca z Asseco podkreśla, że fundamentem działania na styku firma prywatna -państwo jest prawo zamówień publicznych. Teraz, po wielu poprawkach, jest już całkiem niezłe. Ale jego stosowanie przez zamawiających nadal za często odbywa się w kontekście „a co powie kontrola” zamiast interesu danej instytucji.

„W administracji państwowej czasem brakuje myślenia w kategoriach rachunku ekonomicznego, racjonalności. Zamiast tego pojawia się myślenie „co z tego zrozumie kontroler?” Edukacja, jeśli chodzi o prawidłowe stosowanie PZP, zorientowane na racjonalność, a nie literalne czytanie przepisów powinna zaczynać się  od instytucji kontrolnych. Zmiana filozofii myślenia kontrolujących musi wyprzedzać stosowanie zmienionego PZP przez Zamawiających. W innym przypadku przez kilka lat następuje ucieranie się poglądów na prawidłowe stosowanie prawa, często kosztem skuteczności realizacji projektów „

– mówi Sławomir Szmytkowski. Wciąż toczy się np. walka z pozornymi kryteriami pozacenowymi. Ponieważ kryterium ceny nie może być jedyne, w przetargach  pojawiły się obowiązkowe pozacenowe kryteria, ale urzędnicy często sprowadzają je do kryterium pozornego  np. wprowadzają do oceny oferty deklarowany okres gwarancji. W efekcie wszyscy deklarują w ofercie niemożliwe do zweryfikowania  najwyższe wartości w takich kryteriach, a na koniec i tak decyduje cena.

W grudniu 2020 r. światło dzienne ujrzał wyrok sądu, z którego jasno wynika, że pozacenowe kryteria muszą być weryfikowalne, nie mogą być pochodną ceny (np. wyższe SLA), ani nie mogą być czystą deklaracją. Muszą brać pod uwagę doświadczenie, kompetencje i know-how firm.

„Swoistą patologią jest nadużywanie tajemnicy przedsiębiorstwa w celu ukrywania braku spełniania warunków udziału w postępowaniu lub wyjaśnień ceny oferty, kiedy pojawia się domniemanie, że jest ona rażąco niska. Wykonawca wystawia sobie referencje przez spółki z własnej grupy kapitałowej i obejmuje je tajemnicą przedsiębiorstwa. W efekcie uniemożliwia weryfikację prawdziwości czy rzetelności informacji zawartych w takich referencjach, które są kluczowe dla oceny doświadczenia i potencjału wykonawcy, a co za tym idzie możliwości należytej realizacji zamówienia”.

Polskie firmy informatyczne chcą ekspansji

Wciąż od polskich firm żąda się przekazania praw autorskich. Zamawiający wymaga, żeby oddać mu prawa do projektowanych rozwiązań. To oznacza, że polska firma informatyczna nie może zaoferować danego rozwiązania w innych państwach. A wystarczyłaby licencja z prawem do modyfikacji i kody źródłowe.

Te problemy utrudniają życie branży informatycznej. Ale nie przysłaniają tego, iż pandemia pokazała urzędnikom, że można „robić” informatykę sprawnie, szybko i polskimi rękami.

Niniejszy artykuł jest częścią akcji „Biznes bez papieru”, którą Homodigital.pl realizuje wspólnie z Asseco Poland,
największą polską firmą IT i  liderem cyfryzacji w Polsce.